Interessenkonflikte bei Staatshaushalten und Investitionen

Beitrag zur Konfliktbearbeitung in Budget-Entscheidungsprozessen

 

© 1997 Gustav Adolf Pourroy

Kurzfassung

 

Die Aufteilung der Zuständigkeiten auf gewisse Instanzen schafft auch gruppendynamische Probleme, die mit landläufigen Mitteln nicht zu bewältigen sind.

 

Solche Probleme sind besonders Deformation von Information aus taktischen Gründen oder weil die Informationsketten zu lang sind. Weiter ist die Intelligenz des entscheidenden Sozialsystems dann nicht voll verfügbar, wenn manchmal unbeugsame Hypothesen und Prestige das Urteil beeinträchtigen.

 

Strategie in der Kommunikation ist Not. Die Grundregeln der Kommunikation ( in English available to Medium is the Message )müssen beachtet werden. Sonst folgt solch Chaos:

 

Das Entscheidungsorgan (oder Chef) muss den komplexen, sozialen Stoffwechsel im Ausgleich zwischen den Konfliktpotentialen regelrecht dirigieren.

 

Das befreit den Chef dann auch, vor den sogenannten Entscheidungszwängen kapitulieren zu müssen. Er organisiert den Entscheidungsprozess top-down, das heisst er lässt sich weniger von einzelnen bottom-up entwickelten, sogenannten Entscheidungszwängen der Bereiche leiten, sondern von dem, was das ganze System tragen kann und muss.

 

Die formlose Projektvorlage beim Chef sichert die Frühortung von Projekten, damit sie im Planungsvolumen schliesslich bis zur Entscheidung weitergeführt wird. Die Verfallregeln von bewilligten Mitteln müssen aufgehoben werden. Die Addition der Jahresscheiben der Projekte darf nicht automatisch das Budget ergeben. So verkleinert man erfahrungsgemäss den immer eingebauten Vorhaltewinkel, das heisst die verschwiegenen Reserven im Budget.

 

Ausführung

Friedrich II von Preußen ( Friedrich der Große ) schrieb 1777 an Voltaire über die Finanzverhältnisse von Frankreich "...Das einzige Mittel den Schuldenberg allmählich abzutragen, wäre es, die Ausgaben insgesamt zusammenzustreichen und sich von allem Überflüssigen zu trennen. Aber genau das wird niemals gelingen; denn anstatt zu sagen: Über diese Einkünfte verfüge ich, soundso viel davon kann ich ausgeben, heißt es: Soviel benötige ich, beschafft es irgendwie." Das genau ist das ewig aktuelle Thema in Budget- bzw. Investitionssitzungen. Werden die Entscheidungen dafür in einer Person getroffen - sei er absolutistischer König, souveräner Unternehmenschef oder gesunder Haushaltsvorstand, dann funktionieren die Maximen des Alten Fritz, wenn ein gesunder Wirtschaftssinn in den Köpfen herrscht. Sind aber die Entscheidungen in die häufig zu findende Einteilung

· Entwicklung / steht auch für Gesetzideen mit Ausgabenwirkung im Budget

· Planung / steht auch für die vorlegbare Abfassung der Gesetzideen zu richtigen Gesetzen

· Budget / gleichgültig ob kameralistisch oder unternehmerisch

· Realisierung / sowohl beim Staat als auch im Unternehmen sehr ähnliche  Probleme

gewissermaßen in Instanzen aufgeteilt, so resultieren hieraus eine große Zahl von vorwiegend sachlichen, kommunikativen und gruppendynamischen Konflikten. Die sachlichen Konflikte sind in vielen Veröffentlichungen breit behandelt worden. Über die durch die Aufteilung der Instanzen induzierten kommunikativen und gruppendynamischen Probleme gibt es nur wenig zu lesen ( siehe u.a. Eberhard Witte und Martin Irle ). Hier werden jetzt vor allem die Ursachen der Interessenkonflikte aus der Verknüpfung der genannten Instanzen und die Möglichkeiten des Ausgleichs dargestellt. Betrachtet man die Budgetplanung des Staates und die Investitionsplanung der Unternehmen unter dem Gesichtspunkt dieser vier Instanzen, so kann man trotz aller Verschiedenheit entscheidende Gemeinsamkeiten erkennen.

 

Das Entscheidungsorgan oder Chef

In allen Entscheidungsabläufen gibt es letztinstanzliche Top-Entscheidungsorgane oder kurz  Chef genannt. Das sind Haushaltauschüsse, Parlamente und Minister, Investitionsausschüsse, Vorstände und Geschäftsführungen. Stehen sie grossen Organisationen vor, so werden sie dann ihre Aufgaben erfüllen, wenn sie sich als Dirigenten für das Zusammenspiel der Instanzen verstehen.

 

Integration der Instanzen: Ziel des Chefs

Die wesentlichsten Beziehungen der Instanzen und die daraus resultierenden Interessenkonflikte sind in dem Schaubild 1 dargestellt.

 

1: Wesentliche Interessenkonflikte

 

Jeder dieser vier Instanzen spielt im Entscheidungsablauf eine wichtige Rolle, aber sie drohen sich doch oft zu verselbständigen und Eigenkräfte zu entfalten, die darauf drängen, die anderen Instanzen trickreich zu dominieren, falsches Prestige in geliebte Projekte zu entwickeln und das Gedeihen des Gesamtsystems aus dem Auge zu verlieren.

Durch die Wirkungen der Gruppendynamik vergessen die Akteure in den einzelnen Instanzen leicht, daß Sie einem Gesamtsystem dienen, welches nur dann intelligent funktionieren kann, wenn alle sich ihrer integralen Rolle bewußt sind. Die vornehmliche Aufgabe des Chefs als Top-Entscheidungsgremium ist es daher, immer wieder auf diese kooperativen Probleme zu achten, sich als Dirigent der Partitur des Gesamtinteresses zu verstehen und die Effektivität durch besondere Maßnahmen sicherzustellen. Insbesondere muß der Schwerpunkt seiner Zielrichtung mehr auf einen Lernprozess "was ist für uns alle am besten" als auf einen Entscheidungsprozess angelegt sein. Einige der Instrumente, die modernes Management in Staat und Unternehmen dafür benötigt, werden im Folgenden dargestellt.

 

Die Rolle des Planungsvolumens

Unter dem Planungsvolumen versteht man die Menge der Projekte in Planung und Ausführung. Das können beim Staat z.B. geplante, ausgabewirksame Gesetze sein, im Unternehmen sind es die im Rahmen von Investitionsprogrammen geplanten Projekte, wobei unter einem Programm ein Reihe von Projekten verstanden wird, die miteinander verknüpft sind.

Für den Chef kommt es wesentlich darauf an, sehr früh alle Projekte zumindest in ihrer Budgetwirksamkeit zu erkennen und nicht erst dann, wenn geschaffene Tatsachen ( Verlautbarungen in der Öffentlichkeit, Zusagen an Verbände oder Kunden) den Chef in die Rolle eines bloßen Notars zwingen, der nicht mehr gestalten, sondern nur noch ratifizieren kann ( siehe hierzu die Arbeiten von E.Witte ). Das klassische Mittel um diese Frühortung zu ermöglichen, ist die formlose Projektvorlage beim Chef . Für das Gelingen einer rationellen, aber weit vorausschauenden Planung ist die Handhabung dieses einfachen Mittels ein Ausschlag gebender Erfolgsfaktor.

Dabei kommt es auf eine frühzeitige, einfache, auf Dialog ausgerichtete Kommunikation an. Regelmässige, periodische - und nicht nur einmal im Jahr -geführte, nach bestimmten Formen gestaltete Aussprachen zwischen den Beteiligten sichern den Gleichstand der Informationen. Die wichtigste Zielrichtung der Arbeit ist es dabei, die Überladungen des Planungsvolumens rechtzeitig in den Griff zu bekommen (den roten Pfeil !) und nicht erst dann, wenn angebliche Entscheidungszwänge nur noch ein "ja" zuließen ( Schloß Versailles, Jäger 90, Investitionen für neues Produkt Y etc. ). Aktuelles Beispiel sind dafür die Staatshaushalte vieler Länder. Die Kluft zwischen geplantem Budget und normalem Planungsvolumen - die sogenannte Planungslücke (grüner Pfeil) - muß durch strategische Planungsschritte rechtzeitig geschlossen werden. Das Schließen der Planungslücke ist in anderen Arbeiten zur Genüge behandelt. Der Gegenstand dieser Darstellung ist das kunstvolle Management, die vielen internen Auseinandersetzungen zu kanalisieren und überladene Planungsvolumina in den Griff zu bekommen.

 

Die Konflikte im einzelnen

Sowohl bei der Bildung von Staatshaushalten als auch bei der Erarbeitung von Investitionsplänen, bestehen grundsätzlich die gleichen Gefahrenquellen für Konfliktstoffe. So kann sowohl ein Staat zu viel in die Planung einstellen (= z.B. ausgabewirksame Gesetze beabsichtigen) als auch ein Unternehmen bei Investitionen zu sehr in die Vollen gehen.

 

1. zwischen Entwicklung und Planung :

In aller Regel wird in der Entwicklung zu viel und dazu noch sprunghaft entwickelt, daß die Projektplanung , die ja die Projekte in realisierbare Formen gießen muß, die Neuerungen nur schwerfällig und weniger kraftschlüssig mitmacht. Daraus entspringt der Vorwurf der Entwicklung gegen die Planung wegen mangelnder Flexibilität für neue Ideen. Ein agiler Minister produziert ständig neue Gesetzesideen, für die die Referenten erst einmal die richtige Form finden müssen. Ähnliches gilt bei der Investitionsplanung z.B. für ein Rationalisierungsprogramm. Dieser Zurückhaltung gegen Neues durch die Planungsinstanz entspricht das Gegenargument Überladung des Planungsvolumens. Dem Stau in der Projektplanung ist nur mit Priorität-setzender Politik und der Haltung " Eins nach dem anderen " gerecht zu werden.

2. zwischen Entwicklung und Budget

Hier wird mit sehr viel härteren Bandagen gefochten, denn ein Budget läßt sich nicht wie Gummi dehnen. Hier prallen die Grundsätze Bedarfs-orientierter versus Budget-orientierter Planung hart aufeinander ( siehe Friedrichs Brief an Voltaire ). Diesen empfindlichsten Punkt staatlicher und unternehmerischer Planung muß der Chef durch rechtzeitige Zielabstimmung besonders gerecht werden. Das Mittel der Projektvorlage - möglichst einfach gehandhabt und in ein fortgeschriebenes Planungsvolumen eingebracht - bringt hier die wünschenswerte Transparenz und fördert die Diskussion der Prioritäten. Natürlich ist eine Budget-orientierte Planung ideal, aber oft läßt sich ein Bedarfs-orientiertes Vorgehen nicht vermeiden: Notstände in Bundesländern oder abgebrannte Anlagen in Fabriken müssen bearbeitet werden.

3. zwischen Budget und Projektplanung

Die Instanz Projektplanung hat schon mit der Instanz Entwicklung genügend Konflikte, damit sie das Planungsvolumen im Griff behält. Nun stößt noch die Instanz Budget vor und drängt auf Reduzierung des Planungsvolumens, weil es die Jahresbudgets zu stark belaste. Auf Rückgänge in den Staatseinnahmen oder im Unternehmensumsatz reagiert das Budget mit Restriktionen, die je nach Qualität der Planung und der Natur der Einbrüche oft sehr plötzlich kommen und das ganze System aus dem Gleichgewicht zu bringen drohen.

4. zwischen Budget und Realisierung

Die Realisierung bekommt plötzliche Restriktionen besonders hart zu spüren: welcher Minister - von den Zwängen des Budgets getrieben - verkündet gern die Verzögerung oder Annullierung einer Ausgabe-wirksamen staatlichen Planung oder welcher Produktionschef macht gern bei einer halb ausgebauten Fabrik halt: Das Verschieben von wichtigen Gesetzen wirkt verheerend im Staat und Investitionsruinen sind das Menetekel der desolaten Planung eines Unternehmens.

Sowohl beim Staat als auch bei Unternehmen wirkt der zum Jahresende drohende Verfall von Budgetmitteln - den Jahresbeträgen des Gesetzvollzugs oder der Projekte - verheerend auf wirtschaftliche Vernunft: besteht eine solche Verfallsregelung, dann kann man mit Gewißheit beobachten, wie vor dem Jahresende ein regelrechtes Theater einsetzt, um schnell noch Bestellungen vor dem Ende der Planungsperiode zu tätigen oder sogar Proforma-Rechnungen zu bezahlen: hier kann der Chef lenkend eingreifen, indem er die Verfallsregelung ersatzlos aufhebt. Demzufolge reduziert er die Budgets pauschal und nimmt in den Budgets nur geringere Beträge an, als es die Planung der Jahresscheiben an sich erfordert: Das wirkt insgesamt erfahrungsgemäß um ca. 10 % Budget-mindernd. Die bloße Addition der Jahresscheiben der Gesetze / Projekte nimmt er bestenfalls als Richtschnur zur Kenntnis. Der Chef überläßt dabei den planenden und disponierenden Instanzen die Reihenfolge der Realisierung der Projekte. Hierfür gibt es bewährte Verfahren. Hauptpunkt ist die Aufhebung der straffen Kopplung von Jahresbeträgen der Gesetze / Projekte an die Gesamtbudget-Planung. Somit werden die beliebten Vorhaltewinkel in den Planungen eliminiert oder reduziert. Diese Regelung wirkt auch immer möglichen Budgetüber-oder -unterschreitungen entgegen, kann sie aber nicht grundsätzlich verhindern.

5. zwischen Realisierung und Projektplanung

Zwischen diesen beiden Instanzen sind die Konflikte Terminüberschreitung und mangelnde Einsicht in die Realitäten vor Ort vorherrschend. Ihrer Natur nach können diese sehr kostentreibend wirken. Gerade weil die Projektplanung nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand alle wichtigen Faktoren vor Ort richtig ergründen kann, können diese Konflikte mit Netzplanung und vorbildlicher Kommunikation gemildert aber sicher nicht beseitigt werden.

6. zwischen Entwicklung und Realisierung

Die Instanz Entwicklung ärgert sich besonders über Verzögerungen in der Realisierung ihrer Ideen: von der Idee einer Gesetzes-Initiative zur Realisierung in den Weiten eines Staates oder eines Unternehmens ist ein sehr langer Weg. Clausewitz hat in Vom Kriege besonders plastisch geschildert wie ein System der Realisierung von Befehlen ( hier Ideen ) Widerstand - Clausewitz spricht von Friktion - entgegensetzt. Die tausendfältigen Übertragungspunkte von Information haben im Planungssystem jeder für sich Reibungspunkte, in dem Information verlorengeht oder hinzugesetzt wird. Daraus entstehen Schwerfälligkeit, Irrtümer, Fehleinschätzungen und Verzögerungen. Der Chef muß auf kraftschlüssige , kurze Übertragungswege achten und dazu zwingen, daß sich die Instanzen immer wieder persönlich zusammensetzen. Viele der großen Bauplanungs-Pannen ( neuer Bundestag, Gästehaus Petersberg ) sind letzten Endes mit Sicherheit auf ein Mangel an Kommunikation zurückzuführen.

 

Der Chef als Dirigent der Instanzen

Dieser notwendigerweise kurze Abriß der hauptsächlichen Konflikte zeigt doch klar die Herausforderung, dieses System so zu lenken, damit vernünftige Entscheidungen herauskommen. Hierzu gehört nicht nur Einsicht in die sozialpsychologischen Voraussetzungen

· der kognitiven Dissonanz,

· des Prestigedenkens für das geliebte Projekt,

· der Deformation von Information, wenn Information gegen Entscheidungshypothesen     spricht, (siehe hierzu Irle)

· die Auswirkung der Friktion.

Der Chef muß sich der Verschiedenartigkeit der Rollen in den Instanzen bewußt sein und Verständnis für die jeweilige Konfliktlage zeigen. Diese Einsicht in das Spiel der hier beschriebenen Instanzen vermittelt ihm die Erkenntnis, daß er nur als ein wahrer Kommunikator, der die Schnittstellen der kommunikativen Möglichkeiten zu überwinden sucht, Erfolg haben kann.

Letzten Endes darf ihn das Gewirr der Meinungen, Tatsachen-Entstellungen und der Auffälligkeitswert dringend erscheinender Katastrophenmeldungen nicht von der Aufgabe abbringen den roten Pfeil zu beachten. Es kann sein, daß ihm die Neubau eines Ministeriums, die Wiedereinführung der öffentlichen Speisung wie im alten Rom , das Fahren zum O-Tarif oder die Restauration einer alten Fabrik in Zentral-Melocotonien immer wieder eloquent und in moralisch engagiertem Ton vorgetragen wird.

Nicht nur die hard-data- Rechnungen verlangen dann kritische Aufmerksamkeit, sondern auch die Schnittstellen der Kommunikation: nur unendliche Geduld zum Zuhören, Entschlossenheit den roten Pfeil durch Umschichtungen, Streichungen, Budget-Kunstgriffe ( z.B. Abschaffung des Verfalls von Mitteln ) in den Griff zunehmen, nie sogenannte, aber zu spät gemeldete "Sachzwänge" anzuerkennen - das muß das Generalkonzept des Chefs sein. Das befreit den Chef dann auch, vor den sogenannten Entscheidungszwängen kapitulieren zu müssen. Er organisiert den Entscheidungsprozess top-down, das heisst er lässt sich weniger von einzelnen bottom-up entwickelten, sogenannten Entscheidungszwängen der Bereiche leiten, sondern von dem, was das ganze System tragen kann und muss. Als moderierender Kommunikator zwischen den Instanzen wird er zum Dirigenten des komplexen Systems der genannten Instanzen und dadurch eigentlich erst zum wirklichen Chef.

( Redaktioneller Vermerk: Die zwei Graphiken : Auf Anforderung werden sie gern übersandt mailto:web@stratacom.de.)

 

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